LOS USOS, ACTIVIDADES Y ACTOS CONSTRUCTIVOS EN EL SUELO RÚSTICO
LOS USOS, ACTIVIDADES Y ACTOS CONSTRUCTIVOS EN EL SUELO RÚSTICO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA-LA MANCHA
JOAQUIN JUAREZ TERCERO
ARQUITECTO-LICENCIADO EN DERECHO
1.- INTRODUCCIÓN
El planeamiento, al clasificar un suelo, delimita estatutariamente sus facultadas dominicales. Establece qué usos, actividades o actos edificatorios podrán realizarse sobre ese concreto suelo.
El Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, TRLOTAU, en su Disposición Preliminar define el concepto de “unidad rústica apta para la edificación”, que será aquella porción de terreno que reuniendo las dimensiones y características mínimas, según lo que determine el planeamiento y legislación de aplicación, queda vinculada a una edificación, construcción o instalación cuyo uso este permitido en ese suelo.
Según esto, la edificación ni siquiera tendría porqué estar situada físicamente sobre esa unidad rústica, pues la vinculación podría ser meramente administrativa o mediante una inscripción registral.
La dimensión de la unidad rústica viene determinada por la condición más restrictiva entre las fijadas por el planeamiento y/o la Instrucción Técnica de Planeamiento, ITPSR. El mismo criterio se aplicará a la hora de calcular la edificabilidad y la ocupación que puede alcanzar la edificación.
Esos tres parámetros (superficie, edificabilidad y ocupación) dependerán del uso que se pretenda instalar y del tipo de suelo rústico ante el que nos encontremos, que como sabemos son dos, el suelo rústico de reserva y el suelo no urbanizable de especial protección.
El TRLOTAU utiliza la palabra “parcela” para referirse a porciones de suelo del clasificado como suelo urbano o urbanizable, y la palabra solar, para los supuestos en los cuales una parcela dispone de los servicios urbanísticos previstos por el planeamiento.
En definitiva, una unidad rústica sería lo que todos conocemos por parcela rústica, parcela de labor, bancal, etc. Y será apta para la edificación cuando reúna unos requisitos mínimos de dimensiones, en función del uso, que deben determinarse por el planeamiento que le sea de aplicación o la ITPSR.
2.- USOS, ACTIVIDADES Y ACTOS CONSTRUCTIVOS EN SUELO RÚSTICO
El Art. 54.1 TRLOTAU determina qué actos pueden realizarse en un suelo clasificado como rústico de reserva. Estos actos podemos incluirlos en dos grandes grupos:
1. actos no constructivos.
2. actos constructivos.
En el primer grupo se incluirían todos aquellos actos que puedan realizarse para la utilización de este suelo. Además de pasear, contemplar el paisaje o tomar el sol, se incluirán igualmente los necesarios para su puesta en explotación agrícola, ganadera, forestal o cinegética, siempre que no estén prohibidos por el planeamiento o por alguna legislación sectorial especifica. Entre estos actos identificamos las labores agrícolas y ganaderas tradicionales de nuestro medio rural.
No se permitirán aquellos actos no constructivos que representen un riesgo para ese suelo, por contribuir a su erosión o pérdida de calidad, o que puedan afectar a zonas húmedas o masas forestales.
En el grupo segundo incluiríamos todos aquellos actos constructivos que puede soportar un suelo. Entre otros, los vallados y cerramientos de fincas, la construcción de edificios, las obras de reformas o rehabilitación de edificios existentes, las parcelaciones, las actividades extractivas y las obras de infraestructuras públicas o privadas.
En el Art. 54.4 TRLOTAU, se recogen los actos que se pueden materializar en suelo no urbanizable de especial protección, que básicamente son los mismos que los enumerados en el Art. 54.1, si bien es cierto que en este suelo será necesaria la obtención de una autorización previa denominada calificación urbanística.
Todos estos actos constructivos podrán ejecutarse siempre y cuando no estén prohibidos expresamente por el planeamiento.
En los artículos 11 y 12 del RSR se relacionan los usos, actividades y edificaciones permitidas en suelo rústico de reserva y en suelo no urbanizable de especial protección. Se sigue diferenciando entre actos no constructivos y actos constructivos.
3.- ACTOS CONSTRUCTIVOS EN SUELO RÚSTICO
La legislación urbanística vigente diferencia claramente cuatro tipos de usos que pueden hacer necesario la realización de edificaciones en el suelo rústico, que aparecen recogidos en el Art. 63.1 TRLOTAU y que son:
i.- Las edificaciones adscritas al sector primario, necesarias para el desarrollo de las actividades agrícolas, ganaderas, forestales, etc. Dentro de estas edificaciones deberán incluirse las destinadas a vivienda necesarias para cada uso, como por ejemplo las casas de guardas o encargados de la explotación.
ii.- Las edificaciones destinadas a vivienda unifamiliar, normalmente aislada, destinada a primera o segunda residencia, es el denominado como uso residencial.
iii.- Las edificaciones vinculadas a infraestructuras y servicios de titularidad pública y actividades extractivas o mineras.
iv.- las edificaciones de equipamientos, turismo rural, actividades industriales y sector terciario que se implanten en este suelo.
Diferencia claramente el uso residencial, permitiendo solo la vivienda unifamiliar aislada, sin que se pueda incluir en este uso las viviendas adscritas al sector primario y cuya construcción sea necesaria para el desarrollo de las actividades agropecuarias.
El RSR incluye dentro de los actos constructivos en suelo rústico las obras de reforma y rehabilitación de edificios preexistentes que afecten a la estructura, fachada, cubierta o representen un aumento de la superficie construida.
Entre las edificaciones adscritas al sector primario no se incluyen las que implican transformación de productos.
La Orden 1/02/2016 de la Consejería de Fomento por la que se modificaban determinados artículos de la Orden 31/03/2003, por la que se aprobaba la Instrucción Técnica de Planeamiento, ITPSR, que regulaba los requisitos sustantivos que debían cumplir las construcción que se situasen en suelo rústico.
Lo que nos interesa aquí es la modificación efectuada en el art. 2 en el que se enumeran las distintas obras adscritas al sector primario, al ser este sector el que tiene un mayor implante en el suelo rústico.
Se modifica el art. 2. ITPSR, redactándose de nuevo el apartado c) de manera que se incluyen dentro del uso de las obras e instalaciones adscritas al sector primario, aquellas construcciones que impliquen la transformación de productos, por lo que se puede entender que estas construcciones (industriales) que trasforman productos, del sector primario, dejan de estar incluidas, como sucedía hasta ese momento, en los usos industriales permitidos en suelo rústico.
Se establece un catálogo, a modo de ejemplo y que no debemos considerar como numerus clausus, de estas construcciones. Entre las cuales se mencionan las balsas de riego, las naves de champiñón, los viveros, los invernaderos y las piscifactorías, pero no se decía nada de bodegas, almazaras u otras industrias manufactureras de productos del sector primario agrícola, ganadero o forestal.
De esta manera se intenta adaptar el texto de la ITPSR al texto del Art. 54 del TRLOTAU, donde de manera tácita parece que se permite este tipo de edificaciones de trasformación de productos, al modificarse en la redacción del anterior Art. 54, suprimiéndose la mención expresa de la prohibición de implantar obras en suelo rústico de reserva que implicasen la trasformación de productos.
4.- LA CALIFICACION URBANÍSTICA
Dentro del grupo de los actos constructivos que se pueden implantar en suelo rústico distinguiremos dos tipos de actos:
i.- actos que no precisan calificación urbanística
ii.- actos que precisa de calificación urbanística
No necesitarán calificación urbanística los actos recogidos en el art. 54.1.1º y 2º TRLOTAU.
Necesitaran calificación urbanística, necesaria y vinculante antes de conceder la correspondiente licencia urbanística, de obras o de uso los actos constructivos recogidos en los arts. 54.1.3º y 54.4 TRLOTAU.
La calificación urbanística será necesaria según el TRLOTAU para todos los actos que se pretendan situar en un suelo clasificado como suelo urbanizable de especial protección, según el art. 54.4 TRLOTAU. No establece diferencia según que los actos sean o no constructivos. Cualquier acto que se implante en suelo rústico no urbanizable de especial protección necesitaría de esa autorización previa, preceptiva y vinculante.
Este requisito administrativo fue suprimido para los actos no constructivos en el desarrollo reglamentario del TRLOTAU. En concreto, en el art. 37.2 del RSR se establece que no será necesaria para actos no constructivos que sean precisos para la explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga de este suelo. Tampoco para la división de fincas o segregación de terrenos aunque para estos actos deberemos estar a lo dispuesto en el Art. 34 RSR.
Pero de la calificación urbanística y de los órganos competentes para su concesión hablaremos en otro artículo.
5.- LA CONSERVACIÓN DEL CARATER RURAL DEL SUELO RÚSTICO
Nos centramos aquí en las previsiones legales para la conservación del carácter rural de estos suelos rústicos.
El art. 54.3 TRLOTAU ordena a los agentes que intervengan en la redacción y aprobación del planeamiento urbanístico que establezcan las condiciones legales que permitan la preservación del carácter rural de estos suelos y la no formación de nuevos núcleos de población. El desarrollo posterior y la interpretación de este precepto ha llevado a su ampliación en el sentido de que además de prohibir la no formación de nuevos núcleos de población, se incluye también el mandato de impedir la ampliación de núcleos de población ya existentes.
La Ley del Suelo del año 92, al referirse a las edificaciones permitidas en suelo no urbanizable, suelo rústico, en sus artículos 15, 16 y 17, contempla la posibilidad de permitir las edificaciones relacionadas con el sector agrícola. Estas edificaciones podían ser autorizadas por los Ayuntamientos respectivos. También se permitía la construcción de utilidad pública o interés social e incluso la vivienda familiar aislada, en aquellos lugares donde no exista posibilidad de formación de núcleo de población. Para ello se necesitaba una autorización que debía otorgar el órgano autónomo competente, oído el Ayuntamiento, que “se entiende sin perjuicio de la necesidad de obtener la licencia municipal”. Estábamos ante el precedente de la actual calificación urbanística.
Los planes de ordenación, que recordemos tienen jerarquía legal de reglamento, deberán establecer las condiciones necesarias para la conservación del carácter rural de este suelo, impidiendo la formación de nuevos núcleos de población o la ampliación de los existentes.
Según el Art. 54.3.a) TRLOTAU, el planeamiento territorial deberá asegura al menos el cumplimiento de tres condiciones para poder materializar actos constructivos en este suelo rústico:
i.- Preservar el carácter rural de esta clase de suelo.
ii.- Establecer las condiciones para que no se formen nuevos núcleos de población.
iii.- Adoptar las medidas precisas para el mantenimiento del medio ambiente.
El TRLOTAU se centra principalmente en establecer las condiciones objetivas que nos sirvan para determinar la existencia o no de ese riesgo de formación de un nuevo de núcleo de población.
Seguramente porque las condiciones para conseguir los otros dos objetivos, conservación del medio ambiente y conservación del carácter rural de estos suelos, se consigan por remisión a otros ordenamientos sectoriales, quedando en manos del legislador urbanístico y del planificador territorial el establecimiento de las medidas de control de su cumplimientos durante la tramitación de los actos administrativos de concesión de licencia o calificación urbanística.
Según el Art. 54.3.a.1) TRLOTAU ese riesgo existiría cuando se constate la existencia en el terreno de una estructura de la propiedad del suelo consistente en más de tres unidades rústicas aptas para la edificación que pueda dar lugar a la demanda de los servicios o infraestructuras colectivas innecesarias para la actividad de explotación rústica o de carácter específicamente urbano.
Señalar que pese a la literalidad de la redacción del texto legal, la existencia de este riesgo afecta tanto a la formación de nuevos núcleos de población como a la ampliación de los ya existente, de manera que se pretende impedir tanto la formación de nuevos núcleos como la ampliación de núcleos preexistentes.
Pero de este riesgo hablaremos en un posterior artículo.