Las infracciones urbanísticas en la legislación de Castilla-La Mancha
1.- INTRODUCCIÓN
La legislación urbanística prevé una función inspectora[1], sobre las actividades territoriales y urbanísticas cuyo fin, entre otros, es vigilar e investigar las actividades que pudieran vulnerar la normativa legal de aplicación o el cumplimiento de las disposiciones que se recogen en los distintos planes de ordenación que la desarrollan[2] .
La competencia material para el ejercicio de dicha función corresponde a cada una de las Administraciones Locales, dentro de su propio ámbito territorial municipal y, subsidiariamente, a los órganos de la Junta de Comunidades [3], para el caso de que por causa de la inactividad, la administración municipal no ejerza esta competencia.
No debemos olvidar que es la Constitución Española, CE, la que establece las competencias que podrán asumir de manera exclusiva y excluyente las Comunidades Autónomas, una vez aprobado su correspondiente Estatuto de Autonomía, proceso que concluyó el 25 de febrero de 1983, con la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Castilla y León[4].
Entre esas competencias exclusivas figuran las de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (Art 148.1.3 CE), competencias que fueron asumiendo todas y cada una de las CCAA conforme se aprobaron sus respectivos Estatutos de Autonomía, aunque al principio los parlamentos regionales no se dieron prisa en legislar en esta materia, aplicándose de manera subsidiaria la legislación urbanística preexistente, Ley del Suelo[5] y Reglamentos que la desarrollaban.
Esta Ley de Suelo de ámbito nacional fue derogada por la Ley de 25 de julio de 1990, ley estatal, cuyo texto refundido fue aprobado con fecha de 26 de junio de 1992. Con posterioridad numerosos artículos de la misma fueron declarados inconstitucionales por Sentencia del Tribunal Constitucional, TC, de 20 de marzo de 1997.
En esta Sentencia, el TC declaró inconstitucionales más de 200 artículos, por un problema de competencial formal. Según la Constitución Española, el legislador estatal no tiene competencias para legislar en aquellas materias urbanísticas trasferidas a las Comunidades Autónomas, en virtud de la aprobación de sus Estatutos Autonómicos propios.
A partir de ese momento se produce una legislación en cadena sobre materia urbanística por aquellas comunidades que hasta ese momento no tenían legislación propia sobre esta materia, entre ellas la de Castilla-La Mancha, promulgando la LOTAU.
Este texto ha sufrido sucesivas modificaciones y refundiciones, estando en la actualidad vigente el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo 2010, Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, [LOTAU].
De manera que, en la actualidad, contamos con diecisiete cuerpos legales en materia urbanística, uno por cada comunidad autónoma, con sus correspondientes reglamentos de aplicación. Esta legislación despliega sus efectos única y exclusivamente sobre el ámbito territorial de cada una de las Comunidades Autónomas que la ha aprobado.
2.- ACTUACIONES CLANDESTINAS Y ACTUACIONES ILEGALES
La LOTAU distingue entre actuaciones clandestinas (Art. 177) y actuaciones ilegales (Art. 179) de dicho cuerpo.
Serían actuaciones clandestinas aquellas edificaciones, construcciones, instalaciones y demás operaciones y actividades reguladas por la ordenación urbanística, que han sido realizadas total o parcialmente sin contar con el correspondiente acto administrativo legitimador o contraviniendo dicho acto si lo hubiere.
Serían, por tanto, actuaciones clandestinas las obras, construcciones o instalaciones que se ejecutan careciendo de la preceptiva licencia de obras o que teniéndola, la incumplen.
Por el contrario, serían actuaciones ilegales aquellas que no se adecuen a la ordenación territorial y urbanística.
De lo anterior que una obra, construcción o instalación, pueda ser clandestina, por no contar con acto legitimador, licencia, pero no ser contraria al planeamiento, por lo que no sería ilegal. Pensemos en una construcción de nueva planta o una actuación sobre una edificación preexistente que, cumpliendo las ordenanzas de aplicación, no se hubiese solicitado la preceptiva licencia previa a su ejecución.
De la misma manera una actuación puede no ser clandestina, pero ser ilegal. Nos encontraríamos en este supuesto en el caso de una licencia, concedida por la administración competente, que contravenga el planeamiento o la legislación urbanística de aplicación. Pensemos por ejemplo en una licencia de obras otorgada a un proyecto que incumple las ordenanzas municipales, por sobrepasar el volumen edificable, el fondo edificable o las alturas permitidas.
Estas licencias son nulas de pleno derecho según lo previsto en el Art 179.3 2º párrafo de la LOTAU.
Por último, pudiera darse el caso de una actuación, que fuese a la vez clandestina e ilegal. Clandestina por no disponer de acto administrativo legitimador, e ilegal por ir en contra de planeamiento. Véase una edificación con uso residencial realizada en suelo rústico protegido y que además carezca de licencia.
El control por la Administración Local, mediante el ejercicio de la inspección urbanística, parece que puede llegar a producirse en los casos de actuaciones del tipo clandestino-legal y clandestino-ilegal.
Más problemas plantea el caso de actuaciones ilegales que cuenten con una licencia administrativa previa. En estos supuesto, el control de la administración municipal parece dudoso e improbable, pues debe recordarse que la competencia material corresponde al municipio, que previamente habría concedido
Quedaría, en última instancia, el control judicial, vía contencioso administrativa.
3.- RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA
La LOTAU prevé procedimientos para el restablecimiento de la legalidad urbanística para determinadas actuaciones.
Ante una actuación clandestina o ilegal, detectada por la Administración local, o subsidiariamente Autonómica, bien mediante denuncia de particular o por los correspondiente servicios de inspección municipal, la LOTAU prevé en su Art. 178 el régimen de legalización de la dicha actuación, que si bien se titula “El régimen de legalización de las actuaciones clandestinas”, debemos entender que se aplicaría indistintamente a las ilegales según se establece en el Art. 182.1 LOTAU.
Si bien de la literalidad de la LOTAU[1] pudiera pensarse en la incoación de tres procedimientos, expediente de legalización, expediente de restauración y de recuperación de la legalidad urbanística y expediente sancionador, debemos entender que se tramitan dos procedimientos básicos, el sancionador y el de legalización, siendo de este último del que derivan las operaciones de restauración y recuperación de la legalidad urbanística, a tenor de lo establecido en el Art. 182[2] LOTAU, que dice que las operaciones de restauración y recuperación, se determinarán en la terminación del expediente de legalización que se tramitará según lo previsto en el Art. 178 LOTAU.
De lo anterior que la realización de una “obra clandestina” puede dar lugar a la incoación de dos procedimientos administrativos distintos e independientes, previstos todos ellos en la normativa vigente.
3.1.- Procedimiento de legalización.
Este régimen de legalización está recogido en el Capítulo V, Sección Primera, Art. 178 de la LOTAU, así como en el Art. 79 del Decreto 34/20111 de 26 de abril, Reglamento de Disciplina Urbanística, RDU, cuyo objetivo es la legalización de las operaciones urbanísticas clandestinas, cuando éstas no se oponen al planteamiento urbanístico y, por tanto, puedan ser legalizadas, para lo cual deben seguirse los trámites oportunos.
En la resolución del expediente de legalización se indicarán las operaciones necesarias para la restauración de la ordenación territorial y urbanística a tenor de lo previsto en el Capítulo V, Sección Segunda, Art. 182 LOTAU.
El que la actividad clandestina o ilegal pueda ser legalizada a posteriori, mediante la correspondiente operación de restauración de la legalidad urbanística, no extingue la responsabilidad y por tanto la sanción administrativa, de los diferentes intervinientes en la misma, propietarios, promotores, técnicos o funcionarios que hayan participado, Art 178.5 LOTAU.
3.2.-. Procedimiento sancionador.
Su régimen se establece en el Capítulo VI, Sección Primera, Art. 183 a 191 LOTAU en correspondencia con Art 88 y siguientes del RDU, el cual establece la graduación de las sanciones, Art. 183 LOTAU y el tipo de sanciones, los responsables, Art.185 LOTAU y la forma de graduar la responsabilidad, Art. 189.4 LOTAU.
3.3.- Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Las dos actuaciones administrativas anteriormente descritas son independientes, y por ello aparecen separadas en distintas secciones y capítulos dentro de la normativa de la LOTAU que las contiene y desarrolla.
La Sentencia del Tribunal Supremo, de 4 de noviembre de 2002 (recurso de casación n.º 11388/1998), distingue entre ambos procedimientos:
“la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística , a saber, la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente sancionador.
Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del orden jurídico urbanístico quebrantado -suspensión de las obras, demolición, etc.- requieren la única observancia de los trámites procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 . Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través de dos procedimientos separados e independientes.”
Señalar que dado el tiempo trascurrido desde su promulgación, el procedimiento formal de tramitación de estos expedientes sería el contemplado en la LOTAU y en su Reglamento de Disciplina Urbanística, para aquellas actuaciones urbanísticas que hayan tenido lugar en el ámbito territorial de la Comunidad de Castila-La Mancha.
4.- INFRACCIONES Y SANCIONES URBANISTICAS. REGIMEN GENERAL Y REGIMEN ESPECIAL
La LOTAU, en su capítulo VI, “Las Infracciones y Sanciones Urbanísticas”, diferencia dos grupos de infracciones y sanciones, que denomina de régimen general y especiales.
Clasificación que tendrá consecuencia tanto en el tipo de sanción como en los plazos de prescripción.
El régimen general se regula en la Sección 1ª de Capítulo VI , tipificándose en los artículos 183 a 191 LOTAU, y el régimen de infracciones especiales están reguladas en la Sección 2ª, artículos 192 a 195 LOTAU.
La LOTAU emplea dos sistemas diferentes para catalogar las infracciones según correspondan al régimen general o al régimen especial. Así, las del régimen general las cataloga mediante su clasificación en muy graves, graves o leves, Art. 183 LOTAU. Dentro de cada uno de estos tres grupos definidos por razón de la gravedad, delimita las distintas infracciones de régimen general.
Por el contrario, las infracciones especiales, las clasificadas por razón de la materia, distinguiendo las infracciones en materia de gestión urbanística Art. 192, infracciones en materia de parcelación y equidistribución Art. 193, infracciones en materia de edificación y uso del suelo Art. 194 e infracciones en materia de medio ambiente cultural y natural, Art. 195 LOTAU.
Según qué actuación y dónde se pueda encuadrar en un grupo de los anteriores, tendría su régimen sancionador y de prescripción específico.
Al no existir un catálogo sistemático de las infracciones, puede darse la posibilidad de que una misma actuación pueda ser incluida en el régimen general o en el régimen especial y por tanto tenga diversas posibilidades de delimitación de la sanción.
Una actuación edificatoria, que carezca de la preceptiva licencia, actuación clandestina, sería subsumible en el cuadro de sanciones graves del Art. 183.2.b) LOTAU, realización de obras mayores no amparadas por licencia, pero también podría incluirse entre las infracciones previstas en el Art. 194, infracciones en materia de edificación, si se diesen los supuestos contemplados en dicho artículo.
Para resolver la posible antinomia, la LOTAU establece en el Art. 199, la preferencia del régimen sancionador especial con respecto al régimen general y en cualquier caso las sanciones aplicables al régimen especial, no podrán ser inferiores a las previstas para el régimen general.
5.- TIPIFICACIÓN DE LAS SANCIONES RÉGIMEN GENERAL.
El Art. 183 LOTAU y el Art. 88 del Reglamento de Disciplina Urbanística, tipifican las sanciones como muy graves, Art. 183.1, graves, Art. 183.2 y leves, Art. 183.3.
Así por ejemplo, serían sanciones tipificadas como leves, las sanciones graves de escasa entidad o que no hayan producido un daño significativo a los bienes jurídicos protegidos por la LOTAU.
En el Art. 184 LOTAU, se prevén tres tipos de sanciones administrativas; la multa, la inhabilitación de los que resulten responsables para ser urbanizador o desarrollar actividades con relevancia urbanística y la expropiación de los terrenos, edificaciones, instalaciones o construcciones resultantes de la infracción.
En el caso de que la sanción impuesta termine siendo la multa dineraria, ésta podrá variar entre un mínimo de 600 euros para sanciones leves y un máximo superior a los 150.000 euros para las muy graves, debiendo tenerse en cuenta que, en ningún caso, la infracción puede suponer un beneficio económico para el infractor.
En este supuesto, la diferencia entre el beneficio calculado y el importe de la multa y demás costes necesarios para la reposición de la legalidad urbanística, se incrementará en la cuantía de la multa en concepto de indemnización a favor de a Administración.
El Art. 189 de la LOTAU, hace referencia a la graduación de la responsabilidad, indicándose las circunstancias que pueden ser tenidas en cuenta como agravantes o atenuantes para establecer la cuantía de las sanciones impuestas.
A modo de ejemplo, este artículo establece como circunstancia cuya concurrencia atenúa la responsabilidad de los culpables de una infracción urbanística, el hecho de haber atendido en plazo y forma los requerimientos del Ayuntamiento y haberse procedido a restaurar la legalidad urbanística.
[1] Art 197 El procedimiento LOTAU
- La incoación y tramitación del expediente sancionador se realizará por los órganos reglamentariamente previstos.
Se tramitarán simultáneamente los expedientes de legalización, de restauración y de recuperación y el sancionador
[2] Artículo 182.LOTAU
Las operaciones de restauración de la ordenación territorial y urbanística.
- Las operaciones de restauración o recuperación de la ordenación territorial y urbanística derivadas de operaciones o actuaciones clandestinas o ilegales serán determinadas en la resolución del expediente de legalización tramitado de conformidad con lo previsto en el artículo 178 de esta Ley, o en la orden de ejecución que se adopte al efecto. En la resolución del expediente se señalarán los plazos para la realización de las operaciones de restauración o recuperación.
[3] Art 174.1 LOTAU
[4] Los Estatutos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y de Melilla, fueron aprobados doce años después, mediante las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995 de 3 de marzo, respectivamente. Este retraso con respecto a la fecha de aprobación del resto de Estatutos solo cabe atribuirlo a las ingerencias del Reino de Marruecos, que periódicamente reivindica su soberanía sobre estos territorios del norte de África.
[5] Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976 de 9 de abril
[6] Art 197 El procedimiento LOTAU
- La incoación y tramitación del expediente sancionador se realizará por los órganos reglamentariamente previstos.
Se tramitarán simultáneamente los expedientes de legalización, de restauración y de recuperación y el sancionador
[7] Artículo 182.LOTAU
Las operaciones de restauración de la ordenación territorial y urbanística.
- Las operaciones de restauración o recuperación de la ordenación territorial y urbanística derivadas de operaciones o actuaciones clandestinas o ilegales serán determinadas en la resolución del expediente de legalización tramitado de conformidad con lo previsto en el artículo 178 de esta Ley, o en la orden de ejecución que se adopte al efecto. En la resolución del expediente se señalarán los plazos para la realización de las operaciones de restauración o recuperación.